一、

村干部很忙，鄉鎮干部也很忙，其中最忙的事情是填表寫材料應付上級檢查。村干部幾乎每天都要填報各種不知為何要填的表格，應對各種各樣來自上級的檢查。取消農業稅前，鄉鎮干部同時做兩件“天下第一難的工作”，就是“收糧派款、刮宮引產”，當時都以為這兩件工作難，因為是“要錢要命”的事情，沒想到現在鄉村干部倒還懷念起那個時代來了，因為這兩件工作雖然難，卻也只是季節性的，且只要能完成任務就可以了，是結果導向的，如何完成任務上級一般不會過度介入監管，也沒有大量表格要填，更不要求辦事留痕。就是說，取消農業稅前，上級對基層是信任的，是無罪推定的，除非發現了明顯的問題，只要完成天下第一難的工作，上級就給鄉村干部工作的自由。

取消農業稅后，農民生育觀念也幾乎同時發生轉變，一度以為基層從此“無事可做”，甚至有不少取消鄉村干部的議論。也可能是為了讓基層有事可做，雖然農民生育觀念變了，違反計劃生育越來越少，農村計劃生育工作卻在取消農業稅之后大幅度增加，主要是加強過程監管，做臺賬，進行年度、半年甚至季度檢查評比。計劃生育臺賬第一次讓鄉村干部體會到了填表不僅是腦力活，也是體力活。計生臺賬勞神費力，費盡心機。

相對來講，計生臺賬主要還是由鄉鎮計生辦和村計生委員（婦女主任）做，只有在迎檢時才全體鄉村干部上陣。計生臺賬仍然只是局部和局限性工作。真正讓鄉村干部體會到填表之煩和做臺賬之累的是2015年開始的精準扶貧。精準扶貧要求很嚴格，且明顯上級對基層不信任，采取了各種防止基層作弊應付的辦法來要求基層。精準又往往被理解為精細，就是一點瑕疵都不能有。在農民收入很難精確計算、扶貧要求與基層實際有很大出入、扶貧措施一變再變、全國一般性無法覆蓋基層特殊性的情況下面，基層就不得不一再填表做臺賬，填表做臺賬成了全國所有扶貧干部共同深刻而痛苦的記憶。上級頻繁的扶貧檢查更是讓鄉村兩級應接不暇。幾乎所有有扶貧任務的鄉村，扶貧期間都要用一半以上人財物力應付扶貧任務。對這些地區來講，精準扶貧是全員動員的，這與計劃生育主要只是部門動員有了本質區別。

計劃生育和精準扶貧為上級向基層布置工作任務、提出工作要求、檢查督導，提供了范例。取消農業稅后，原本指望農民通過“一事一議”籌資籌勞內生供給農村基本公共品的，結果全國幾乎所有農村都無法通過一事一議來解決基本生產生活公共品供給問題。國家開始向農村大量轉移資源，資源通過部門下鄉，主要通過項目的形式為農村提供公共品。為保證下鄉資源安全，資源下鄉就帶來規范下鄉，標準下鄉，程序下鄉，就要求基層嚴格按上級要求辦事留痕，就有了檢查下鄉，監督下鄉。除各種實事實做的規范要求和監督檢查以外，各種相對比較虛的事情也借力下鄉，比如學習下鄉，培訓下鄉，活動下鄉。

二、

除了各種虛實事情以外，上級權力一旦下鄉，就容易自我膨脹，權力自我膨脹的一個典型就是通過向下布置任務提出要求以卸責，以防萬一。全國任何一個地方出現一起惡性事件，相關部委就立即安排所有基層干部進行排查，以防萬一。全國太大，每天都會發生事情，就每天都會有上級要求基層進行排查。這樣一來，相對于基層只有萬一的小概率事件，基層卻必須以一萬倍注意力去應對，基層自然應付不過來，也就自然會搞形式主義。上級當然也自知基層會以形式主義應對，上級卻因為已經布置排查工作任務而在萬一出現問題時推卸責任。

應對小概率事件以外，上級還要求基層創新，創新是加分項。真正有先進創新經驗，創新加分就只是報個材料的事情。很多創新卻只是為了加分而創新，創新是個形式，卻耗費了很多人財物力。

幾乎上級所有部門都對基層工作提出要求，進行考核，鄉村兩級就必須要應對這些考核。上級部門多，百分制已經不夠了，就搞千分制考核。上級各個部門都會想方設法在千分制考核中占到一席之地，然后對基層進行工作安排，提出工作要求，進行工作考評。為防止基層應付，上級各個部門就會改進考核方式，新技術既是布置工作的辦法，又是監督約束的手段，比如鄉村干部也都是河長，上級水利部門要求河長每周三次巡河，辦法就是通過手機軌跡定位來監督鄉村干部；村干部一般也兼任網格員，就不僅要通過手機軌跡來顯示每天到應該巡邏地段巡邏過了，而且要每天打卡，上傳圖片和文字資料；上級團校布置農村團員學習任務，為防止作弊，就有很嚴格的程序，在農村團組織渙散情況下面，村干部為完成上級團校學習任務，就不得不更加勞神費力應付；環保部門為保衛藍天，防止秸稈焚燒，不僅有衛星監控，而且在鄉村電信搭上安裝高度敏感的監控設施（藍天衛士），清明時節農民上墳的火點也會被監控到，然后報警，鄉村干部必須在30分鐘內趕到火點進行情況說明才能銷號，一天之內一個村就可以有幾十次報警，鄉村干部就疲于應付。

三、

隨著國家資源下鄉的是國家權力的下鄉，國家權力又是通過各個部門下鄉的，各個部門權力通過制定規范、提出要求、布置任務、進行監督檢查，再考核評比打分來下鄉。部門權力下鄉就要對基層工作進行評比，評比的前提又是可比性，可比性的前提又是標準化，標準化就可能與各地基層實際情況不匹配不適應。且可比的、標準化的往往也是相對表面的、一般性的、外在的形式。結果是基層工作中真正重要的內容難以考核，基層為應對上級考核，將幾乎所有人財物力資源都用于做形式，以應付上級考核。

上級各部門為了深入推進部門工作，想方設法擠入考核千分制中，并且想方設法防止基層應付，比如軌跡監督、打卡、填表留痕、程序管理等等。上級要求越多越嚴格，基層就不得不用越多人財物力應對應付上級要求，形式主義也就越多。而基層真正重要的實際工作卻無力去做。

更糟糕的是，本來基層工作的重點是為了動員群眾解決問題，上級部門本來也應當是依據基層工作情況好壞來對基層工作進行評價考核的，現在上級有了千分制，這些千分制中的很多項考核卻與基層實際工作沒有關系（不是與每個基層都沒有關系，而是與很多基層工作沒有關系），這些考核要求，基層卻不得不去應付，上級為防止基層應付，又將程序搞得很復雜，以要求基層實做，基層本來沒有這方面的工作需要，在上級考核壓力下面，卻不得不虛事實做，浪費了基層本來就稀缺的人財物力資源。這也是造成基層群眾真正需要做的工作，基層干部卻沒有時間去做的原因。

越來越精致的制度，越來越現代的技術，越來越嚴格的考核，本來是要推動基層工作更加規范、有效，推動基層治理現代化，現在卻似乎正在變成基層工作中的困擾。基層干部困在了目前體制的系統中，越來越忙，大多數時候都忙于應付。

陳義媛提出的一個概念來描述當前農村基層治理的現狀，叫做“內卷的基層政權懸浮”，即是說，雖然當前國家在農村基層投入了越來越多的資源，這些國家資源大多數卻并沒有真正轉化為國家動員農民的能力，而變成了體制的空轉。“內卷的基層政權懸浮”確實揭示出了當前農村基層治理中存在的弊病。

2021年4月14日上午

來源：新鄉土